Domaine public : pourquoi une collectivité ne peut pas vendre n'importe quel terrain

Une commune possède une parcelle devenue inutile : un ancien parking, une école désaffectée, un délaissé de voirie. Un acquéreur se présente, le prix est convenu. Pourtant, la vente ne peut pas encore être signée. Tant que le bien relève du domaine public, il est hors commerce.

Deux domaines, deux régimes

Les biens d'une collectivité ne relèvent pas tous du même régime. Appartient au domaine public le bien affecté à l'usage direct du public, comme une rue, une place ou un jardin. Y appartient aussi le bien affecté à un service public, à condition d'avoir fait l'objet d'un aménagement indispensable à ce service (article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques). Tous les autres biens forment le domaine privé et se gèrent, pour l'essentiel, comme une propriété ordinaire.

La distinction a une conséquence décisive : le domaine public est inaliénable et imprescriptible (article L. 3111-1). Il ne peut être ni vendu, ni acquis par prescription, ni grevé de droits réels civils incompatibles avec son affectation.

Sortir du domaine public : deux conditions cumulatives

Pour vendre un bien du domaine public, il faut d'abord l'en faire sortir. L'article L. 2141-1 pose deux conditions, qui se cumulent :

• la désaffectation, c'est-à-dire la fin effective de l'usage public ou du service public. C'est une situation de fait : le bâtiment est vidé, le terrain est clos, le public n'y a plus accès ;

• le déclassement, c'est-à-dire l'acte administratif (délibération ou arrêté) qui constate cette désaffectation et fait entrer le bien dans le domaine privé.

L'ordre compte. Un déclassement prononcé alors que le bien est encore affecté au public est irrégulier. La vente conclue sur ce fondement porte sur un bien resté inaliénable et encourt la nullité.

Le déclassement anticipé : vendre avant de libérer les lieux

Cette chronologie stricte s'accorde mal avec les projets réels. Une collectivité qui reconstruit une école ailleurs ne peut pas libérer l'ancienne avant l'ouverture de la nouvelle. L'article L. 2141-2 permet donc de prononcer le déclassement avant la désaffectation, à condition que celle-ci intervienne dans un délai fixé par l'acte, qui ne peut dépasser trois ans. Ce délai peut être porté à six ans lorsque la désaffectation dépend d'une opération de construction, de restauration ou de réaménagement.

Ce mécanisme est encadré. La décision doit reposer sur une étude d'impact pluriannuelle qui tient compte de l'aléa, et, pour une collectivité, sur une délibération motivée. L'acte de vente doit, à peine de nullité, comporter une clause résolutoire qui organise les conséquences d'une désaffectation non réalisée dans le délai.

La promesse de vente avant déclassement

Depuis l'ordonnance du 19 avril 2017, une personne publique peut aussi consentir une promesse de vente sur un bien encore affecté, à condition d'avoir décidé sa désaffectation (article L. 3112-4). L'acquéreur peut ainsi sécuriser son projet et déposer ses autorisations d'urbanisme pendant que la collectivité organise le départ du service. La collectivité conserve toutefois la faculté de ne pas réaliser la vente pour un motif d'intérêt général tenant à la continuité du service public ; le bénéficiaire est alors indemnisé.

Quelques situations particulières

• Voirie communale. Le déclassement d'une voie communale est précédé d'une enquête publique lorsqu'il porte atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation (article L. 141-3 du code de la voirie routière).

• Chemins ruraux. Ils appartiennent au domaine privé de la commune, mais leur vente suppose qu'ils aient cessé d'être affectés à l'usage du public et qu'une enquête préalable ait été menée (article L. 161-10 du code rural).

• Cessions entre personnes publiques. Un bien du domaine public peut être cédé à l'amiable à une autre personne publique sans déclassement préalable, lorsqu'il est destiné à l'exercice de ses compétences et relèvera de son propre domaine public (article L. 3112-1).

• Avis du Domaine. Pour les communes de plus de 2 000 habitants, toute cession d'immeuble est précédée d'un avis de l'autorité compétente de l'État sur le prix (article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales).

Le rôle du notaire

Avant de rédiger l'acte, le notaire vérifie l'origine de propriété, la domanialité du bien, la régularité et le caractère exécutoire des délibérations, la réalité de la désaffectation ou les conditions du déclassement anticipé, et les éventuels droits de préemption. Une irrégularité à ce stade ne se découvre souvent qu'au moment de la revente, lorsque le titre est contesté.